Pengadilan Pajak

Pengadilan Pajak

Ketidakseimbangan legal standing pembayar pajak di hadapan petugas pajak

Ketidakseimbangan posisi hukum (legal standing) bagi para pembayar pajak – pencari keadilan dalam sengketa perpajakan

Sampe L. Purba

Bab I Pendahuluan

Undang –undang nomor 14 tahun 2002 tentang Pengadilan Pajak merupakan suatu perangkat dan sarana hukum yang disediakan untuk menyelesaikan adanya sengketa perpajakan antara pembayar pajak dengan aparat pajak. Ditinjau dari struktur dan muatan pada undang-undang tersebut terasa adanya ketidak seimbangan posisi antara para wajib pajak pencari keadilan dengan petugas pajak dalam hal terjadinya sengketa perpajakan. Ada tiga hal yang akan dibahas dalam tulisan ini dalam kaitannya dengan teori hukum Ketiga hal tersebut adalah satu dari segi bentuk formal pengadilan pajak yang berada di bawah kewenangan administratif eksekutif, dan kedua dari segi substansi dimana pengadilan pajak tidak mengenal upaya banding untuk memberi kesempatan para pencari keadilan menemukan kebenaran hakiki, serta yang ketiga adalah adanya kewajiban bagi para pencari keadilan untuk menyetor terlebih dahulu sejumlah 50% dari nilai uang yang dipersengketakan kepada Pemerintah sementara sengketa tersebut akan diperiksa.

Hukum yang adil adalah hukum yang memberi ruang kepada para pencari keadilan untuk didengar dan dipertimbangkan keberatan-keberatannya manakala hak-haknya dilanggar orang lain atau kepadanya dibebankan suatu kewajiban melebihi yang sepatutnya diembannya. Hukum yang adil adalah juga hukum yang memihak secara seimbang kepada keadilan, dan yang dari semula dikonstruksikan memberikan kesempatan yang sama kepada para pihak untuk mempertahankan dan membela hak-haknya.

Masyarakat akan mentaati hukum manakala hukum tersebut mencerminkan perasaan keseimbangan dan keadilan serta merupakan sublimasi dari kesadaran hukum rakyat secara umum, demikian antara lain yang dikenal dalam doktrin teori kedaulatan hukum.[1]

Sengketa perpajakan pada dasarnya adalah sengketa antara individual atau badan hukum privat dengan birokrat negara. Mengingat birokrat negara dilengkapi dengan mandat hukum yang memaksa dan hukum yang mengatur, sementara individual atau badan hukum privat hanya berada dalam kondisi yang praktis objektif dalam posisi lebih lemah untuk membela diri terhadap suatu beslit penetapan perpajakan, maka adalah penting dibuka saluran-saluran pencarian keadilan bagi masyarakat. Saluran atau sarana pencarian keadilan tersebutlah yang sesungguhnya mengembalikan posisi masyarakat ke arah ekuilibrium dan pendulum tengah, mana kala dia sebagai warga atau kawula berhadapan dengan Pemerintah.

Negara, berdasarkan legitimasi mandat yang diperolehnya serta melalui saluran perangkat demokrasi yang ada, dimungkinkan untuk membuat undang-undang atau peraturan yang mengikat kepada seluruh masyarakat untuk tetap tegaknya kekuasaan tersebut. Namun demikian adalah penting senantiasa mencari dan merumuskan hukum, termasuk perundang-undangan di dalamnya yang memberi nyawa sebagai perwujudan values atau nilai-nilai yang tumbuh di masyarakat, sehingga hukum yang demikian dikenal sebagai hukum yang hidup (the living law)[2]

Suatu hukum yang adil dalam pengertian yang lebih luas, dan perikatan dalam pengertian yang lebih spesifik dan sempit hendaknya dapat mencapai keseimbangan antara kepentingan sendiri dan kepentingan terkait dengan pihak lawan.[3]

Bab II Landasan teoretis pemajakan dan pengadilan pajak 2.1 Landasan teoretis pemajakan

Pemajakan pada dasarnya adalah perwujudan dari keseimbangan prestasi dan kontraprestasi yang sifatnya tidak langsung antara pembayar pajak dengan negara atau aparaturnya sebagai pemungut pajak. Pajak timbul dari bertambahnya kemampuan ekonomis, atau adanya kekayaan maupun transaksi yang memenuhi syarat objektif untuk dikenai pajak. Premis dasar dari timbulnya objek pajak tersebut adalah karena adanya kontribusi dari negara baik dalam bentuk penyediaan prasarana, sarana bertransaksi atau perlindungan hukum sehingga transaksi dan penambahan kemampuan ekonomis dapat tercipta. Kontribusi dari negara tersebut dapat diartikan sebagai prestasi negara, dan untuk itulah seseorang atau badan hukum yang menikmati prestasi negara tersebut memberikan kontraprestasi berupa pajak. Jadi dengan perkataan lain, apabila tidak ada kontribusi dari Negara baik secara langsung maupun tidak langsung untuk terciptanya objek pajak, maka tidak ada juga landasan objektif bagi negara untuk memungut pajak. Adapun landasan subjektifnya akan tetap ada yaitu berkaitan dengan fungsi pengayoman dari pada negara kepada para warganya, untuk mana diperlukan biaya yang dipungut dari partisipasi masyarakat.

Teori pemungutan pajak yang lazim dikenal saat ini[4] antara lain adalah :

a. Teori Asuransi

Warga negara yang mendapat perlindungan negara membayar pajak yang dianalogkan sebagai premi asuransi atas jaminan perlindungan tersebut.

b. Teori Kepentingan

Pembagian beban pajak proporsional dengan kepentingan atau jaminan yang diberikan oleh negara

c. Teori daya pikul

Beban pajak disesuaikan dengan daya pikul masing-masing, baik secara objektif yaitu penghasilan atau kekayaan yang dimiliki seseorang maupun secara subjektif yaitu berkenaan dengan besarnya kebutuhan materi yang harus dipenuhi.

d. Teori bakti

Sebagai warga negara yang berbakti, rakyat harus selalu menyadari bahwa pembayaran pajak adalah sebagai kewajiban

e. Teori asas daya beli

Negara mengurangi atau menarik daya beli dari rumah tangga masyarakat, dan mengumpulkannya ke rumah tangga negara yang selanjutnya menyalurkannya kembali kepada masyarakat dalam bentuk pemeliharaan kesejahteraan masyarakat.

Dari kelima teori yang lazim tersebut di atas, menurut penulis teori keempat yaitu teori bakti sama sekali mengingkari premis dasar pemajakan sebagai muara dan kulminasi keseimbangan antara prestasi yang diberikan negara dan kontraprestasi yang diberikan oleh masyarakat. Teori tersebut dapat dipandang sebagai cerminan arogansi penguasa yang merasa bahwa secara alami dan ditakdirkan memang pada hakekatnyalah kawula itu berbakti tanpa perlu meminta akuntabilitas yang seimbang dari penguasa. Pengingkaran atau pengesampingan atau pengabaian semangat akuntabilitas sampai pada tingkat tertentu tercermin dalam landasan undang-undang pengadilan pajak yang menurut hemat penulis kurang memberi kesempatan yang seimbang (an equal level of playing field) bagi pembayar pajak dalam hal adanya sengketa pajak dengan penguasa atau negara. Bahkan pembayar pajak, atau yang sebutan universalnya adalah tax payer, dalam khasanah peraturan perundang-undangan di Indonesia malah diterjemahkan sebagai wajib pajak. Penyebutan wajib pajak mengkonotasikan kiblat yang lebih berat kepada teori bakti, sedangkan kalau disemangati keempat teori lainnya, sebutan tax payer itu harusnya diterjemahkan adalah pembayar pajak.

2.2 Landasan yuridis pengadilan pajak

Konotasi pengertian dari pengadilan pajak adalah karena adanya sengketa, atau beda pendapat dan tafsir baik atas pemahaman, penerapan maupun akibat dari suatu penerapan ketentuan perpajakan. Pencarian keadilan dalam perpajakan pada prinsipnya dalam doktrin-doktrin klasik memang tetap dimungkinkan.

Prinsip yang harus menjadi pegangan tersebut antara lain adalah[5] :

a. Prinsip kesamaan/ keadilan (equity)

Beban pajak harus mencerminkan kemampuan relatif pembayar pajak

b. Prinsip kepastian (certainty)

Pengertian pemahaman harus tegas, pasti dan tidak memberikan multi tafsir

c. Prinsip kelayakan (convenience)

Pemungut pajak tidak harus melakukan penekanan (coerciveness) kepada pembayar pajak

d. Prinsip economy (economy)

Biaya pemungutan jangan lebih besar dari penerimaannya

Hubungan hukum antara fiskus dengan pemerintah adalah hubungan perikatan yang lahir karena Undang-undang. Sebagaimana diketahui dalam doktrin, bahwa perikatan dapat lahir karena perjanjian maupun karena undang-undang. Karena karakteristik hubungan hukumnya adalah hubungan yang lahir karena Undang-undang, maka tidak diperlukan kesepakatan atau persesuaian kehendak atau pendapat antara pembayar pajak dan Pemerintah. Hubungan hukum antara pihak Pemerintah dengan pembayar pajak menempatkan para pihak tidak dalam kedudukan sederajat. Pemerintah (fiskus) memiliki kedudukan yang lebih tinggi dan lebih kuat dibandingkan dengan pembayar pajak[6].

Namun demikian, hukum harus berfungsi sebagai alat penjaga keseimbangan dan keharmonisan (balancing). Fungsi hukum dapat menjaga keseimbangan dan keharmonisan antara kepentingan negara/ kepentingan umum dan kepentingan perorangan[7].

Seperti telah dijelaskan sebelumnya, substansi pengadilan adalah pada kata dasar “adil”. Adil dalam pengertian, bahwa para pihak yang bersengketa diberikan kesempatan yang sama untuk menguji dan mempertahankan diri atas subjek maupun objek yang dipersengketakan. Unsur pengadilan hukum hendaknya tidak saja menyangkut penegakan hukum tetapi juga adalah perlindungan hukum.

Penegakan hukum merupakan serangkaian aktivitas, upaya dan tindakan melalui organisasi berbagai instrumen untuk mewujudkan apa yang dicita-citakan oleh penyusun hukum atau undang-undang tersebut[8]. Di dalam pengertian penegakan hukum tersebut juga termasuk penyuluhan, sosialisasi dan pendidikan serta bimbingan agar para pembayar pajak dapat mengikuti dan mematuhi undang-undang perpajakan sesuai dengan yang dicita-citakan oleh undang-undang atau peraturan di bidang perpajakan.

Sejatinya, posisi pembayar pajak terhadap negara adalah sangat tidak seimbang. Menurut Sindian Isa Djajadiningrat[9], Pemungutan pajak adalah suatu kekuasaan yang sedemikian besarnya yang berada di tangan negara, yang bahkan “hukumnya” dapat diciptakan sendiri oleh negara. Hanya kalau kekuasaan yang besar tersebut diabdikan untuk rakyat dan kesejahteraan umum, barulah menjelma menjadi keadilan.

Timbulnya sengketa pajak, adalah setelah suatu putusan atau beslit atau penetapan yang mewajibkan pembayaran atau hukuman tertentu telah ditimpakan kepada wajib pajak. Menurut Undang-undang no. 14 tahun 2002 pasal 1 ayat 5 Sengketa Pajak adalah sengketa yang timbul dalam bidang perpajakan antara Wajib Pajak atau penanggung Pajak dengan pejabat yang berwenang sebagai akibat dikeluarkannya keputusan yang dapat diajukan banding atau gugatan kepada Pengadilan Pajak berdasarkan peraturan perundang-undangan perpajakan, termasuk gugatan atas pelaksanaan penagihan berdasarkan Undang-undang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa.

Definisi yang dibuat undang-undang tersebut pada dasarnya sudah mencerminkan ketidak seimbangan. Seyogianya sengketa harus diperluas pengertiannya ketika masih dalam proses penentuan besar kewajiban perpajakan, bukan setelah ada penetapan oleh aparat fiskus. Sebab apabila aparat telah mengeluarkan ketetapan atau beslitnya, yang walaupun dalam proses penetapannya oleh wajib pajak dirasakan tidak mencerminkan keadilan, upaya yang terbuka baginya hanyalah proses banding atau peninjauan kembali untuk membuktikan sebaliknya. Sesuai dengan doktrin umum hukum pembuktian, maka siapa yang mendalilkan harus membuktikannya[10]. Dalam konteks ini, sang wajib pajak harus mengeluarkan dan mengerahkan energi ekstra untuk membuktikan kebenaran pada pihaknya, yang untuk mana sebetulnya dalam proses awalnya mungkin telah dirasakan ketidak adilan atau ketidak seimbangan.

Selanjutnya pada pasal 2 dinyatakan Pengadilan Pajak adalah badan peradilan yang melaksanakan kekuasaan kehakiman bagi Wajib Pajak atau penanggung Pajak yang mencari keadilan terhadap Sengketa Pajak.Penjelasannya menyatakan Pengadilan Pajak adalah badan peradilan Pajak sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan sebagaimana telah beberapa kali diubah terakhir dengan Undang-undang Nomor 16 Tahun 2000, dan merupakan Badan Peradilan sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 35 Tahun 1999. Dalam proses peradilan, Undang-undang tersebut tidak membuat syarat normatif untuk mendengarkan kedua belah pihak yang bersengketa, melainkan hanya cukup mendengar keterangan aparat pemerintah/ termohon. Kehadiran pemohon keadilan hanya apabila diperlukan. Selain itu, proses penyelesaian Sengketa Pajak melalui Pengadilan Pajak hanya mewajibkan kehadiranterbanding atau tergugat, sedangkan pemohon Banding atau penggugat dapat menghadiri persidangan atas kehendaknya sendiri, kecuali apabila dipanggil oleh Hakim atas dasar alasan yang cukup jelas. Pada penjelasan umum Undang-undang no. 14 tahun 2002 menyatakan bahwa dalam hal Banding diajukan terhadap besarnya jumlah Pajak yang terutang, penyelesaian sengketa perpajakan melalui Pengadilan Pajak mengharuskan Wajib Pajak untuk melunasi 50 % (lima puluh persen) kewajiban perpajakannya terlebih dahulu. Meskipun demikian proses penyelesaian sengketa perpajakan melalui Pengadilan Pajak tidak menghalangi proses penagihan Pajak.

Sampai di sini, penulis sudah mengidentifikasi tiga ketidak seimbangan yaitu,

Pertama : Sengketa baru diakui keberadaannya setelah aparat perpajakan menetapkan jumlah kewajiban atau beban pajak bagi wajib pajak. Kedua, yaitu dalam proses beracara pada pengadilan banding, hakim hanya wajib mendengar sepihak keterangan termohon, sedangkan pemohon keadilan tidak wajib didengarkan keterangannya. Ketiga adalah dalam hal wajib pajak mengajukan banding, yang bersangkutan harus terlebih dahulu membayar atau melunrasi 50% kewajiban perpajakannya.

Menjadi pertanyaan di sini, atas asas yang mana pengadilan atau peraturan perpajakan memaksakan pembayaran 50% untuk sesuatu yang sesungguhnya masih menjadi objek sengketa. Kewajiban penyerahan 50% dari jumlah yang dipersengketakan akan dapat secara signifikan mempengaruhi kemampuan likuiditas atau solvabilitas keuangan para pencari keadilan.

Selain itu, asas presumption of innocent pun tampaknya terabaikan dalam situasi yang mengharuskan pembayaran separuh dari jumlah yang dipersengketakan.

Bab III Ketidak seimbangan posisi hukum wajib pajak dalam sengketa pajak

Ketidakseimbangan posisi hukum wajib pajak dalam sengketa pajak dalam pembahasan paper ini diidentifikasi dalam empat kategori sebagai berikut :

3.1 Ketiadaan sanksi langsung bagi petugas yang merugikan wajib pajak

Dalam pasal 36 dan 36A Undang-undang tentang Ketentuan Umum Perpajakan UU no. 6 tahun 1983 yang dirubah dan diperbaharui terakhir dengan Undang-undang Nomor 16 tahun 2000, dinyatakan bahwa sanksi kepada petugas pajak hanya ada apabila hal tersebut merugikan negara. Tidak ada sanksi hukum yang langsung apabila karena penetapan atau keputusannya merugikan wajib pajak.

Selengkapnya pasal tersebut berbunyi sebagai berikut :

Pasal 36

(1) Direktur Jenderal Pajak dapat :
a. mengurangkan atau menghapuskan sanksi administrasi berupa bunga, denda, dan kenaikan yang terhutang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan perpajakan dalam hal sanksi tersebut dikenakan karena kekhilafan Wajib Pajak atau bukan karena kesalahannya;

b. mengurangkan atau membatalkan ketetapan pajak yang tidak benar.

(2) Tata cara pengurangan, penghapusan, atau pembatalan hutang pajak sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), diatur oleh Menteri Keuangan.

Pasal 36ADalam rangka meningkatkan pelayanan kepada Wajib Pajak dan meningkatkan kemampuan petugas pajak maka terhadap petugas pajak yang menghitung atau menetapkan pajak yang tidak sesuai dengan Undang-undang perpajakan yang berlaku sehingga menimbulkan kerugian negara, dikenakan sanksi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Sanksi yang berlaku hanyalah sanksi normatif, seperti dalam kaitannya dengan undang-undang pokok kepegawaian, seperti Undang-undang No. 8 tahun 1974 yang diubah dengan Undang-undang No. 43 tahun 1999 dan terikat dengan Peraturan Disiplin Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 30 tahun 1980. Pada hal sesungguhnya bukan saja hanya pegawai yang bersangkutan yang harus dijatuhi sanksi, melainkan juga atasannya, Berdasarkan ketentuan pada pasal 1367 KUHPerdata atasan bertanggungjawab atas pekerjaan yang disuruh dilakukan bawahan yang mendatangkan kerugian kepada orang lain.

Peraturan-peraturan ini sifatnya hanyalah sepihak dari institusi pegawai negeri sipil untuk mendisiplinkan karyawannya. Sedangkan seyogianya esensi keadilan itu adalah apabila pihak yang rasa keadilannya dirampas atau diganggu, memiliki hak dan saluran untuk menuntut dan mengembalikan rasa keadilan tersebut secara resiprokal.

3.2 Kewajiban membayar sebagian dari yang dipersengketakan

Berdasarkan ketentuan pada pasal 36 ayat 4 Undang-undang Peradilan Pajak, dinyatakan bahwa banding hanya boleh dilakukan apabila sipembanding telah membayar 50% dari jumlah yang disengketakan.

Hal ini menurut penulis, adalah suatu bentuk ketidakadilan yang ditimpakan lingkungan peradilan pajak kepada wajib pajak atau penanggung pajak. Dengan membayar terlebih dahulu 50% selain secara ekonomis akan sangat membebani pencari keadilan, juga secara esensi mengandung makna bahwa ada keyakinan yang kuat atas keputusan yang diambil petugas pajak sudah benar.

Apalagi, apabila diperhatikan kewenangan yang sangat besar diberikan (vested in) bagi peradilan pajak. Berdasarkan ketentuan pasal 33 ayat 1 Pengadilan Pajak merupakan Pengadilan tingkat pertama dan terakhir dalam memeriksa dan memutus Sengketa Pajak.Pada pasal 87 UU no. 14 tahun 2002 memang memberikan kompensasi penyeimbang dalam hal wajib pajak pembanding dimenangkan sebagian atau seluruhnya yang dibanding. Apabila putusan Pengadilan Pajak mengabulkan sebagian atau seluruh Banding, kelebihan pembayaran Pajak dikembalikan dengan ditambah imbalan bunga sebesar 2% (dua persen) sebulan untuk paling lama 24 (dua puluh empat) bulan, sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan perpajakan yang berlaku.Akan tetapi esensi dari keadilan bukan pada pemberian kompensasi atau dispensasi dalam hal penetapan beban pajak yang dilakukan secara keliru oleh fiskus sehingga menjadi objek sengketa. Esensi keadilan tersebut pertama-tama harus tercermin dari pengakuan aparat fiskus bahwa telah terjadi kesalahan atau kekeliruan dalam menetapkan beban pajak yang menyita energi, waktu, konsentrasi atau mungkin nama baik dari wajib pajak. Kemudian, terhadap aparat yang keliru atau tidak cermat dalam melaksanakan tugas yang diembankan kepadanya, seyogianya dapat diajukan tuntutan hukum serta hukuman disiplin berdasarkan peraturan yang berlaku. Dengan demikian, akan ada kehati-hatian dari fiskus dalam berhubungan dengan penetapan pajak. 3.3 Lembaga sandera badan (gijzeling)

Penyanderaan (gijzeling) adalah tindakan penahanan terhadap debitur agar mau melunasi utangnya. Pemikirannya adalah apabila debitor ditahan kemungkinan sanak keluarganya akan berusaha untuk mengeluarkannya dari penyanderaan dengan mengumpulkan uang untuk membayar utang debitur tersebut[11].

Salah satu alasan mengapa debitur dimungkinkan mengajukan permohonan agar dirinya dinyatakan pailit, adalah untuk ditukar dengan kebebasannya[12]. Adalah sesuatu yang sangat ironis, ketika secara sengaja seseorang harus meminta dipailitkan, yang dalam esensinya membiarkan dirinya secara hukum menjadi miskin dan tidak cakap membuat perikatan-perikatan perdata, ditukar dengan kebebasan dirinya yang dikurung atau sandera badan karena sengketa perpajakan, walaupun kebebasan tersebut hanya kebebasan semu.[13]

Pasal 31 ayat 3 undang-undang no. 37 tahun 2004 tentang Kepailitan dan Kewajiban Pembayaran Utang menyatakan bahwa debitur yang sedang dalam masa penahanan harus dilepaskan seketika setelah putusan pernyataan pailit diucapkan. Penjelasan pasal tersebut menyatakan bahwa yang dimaksud dengan penahanan adalah gijzeling.

Upaya hukum dalam masa penyanderaan.

Terdapat kemungkinan Penanggung pajak yang disandera merasa dirugikan. Dalam hal demikian, yang bersangkutan dapat mengajukan gugatan terhadap pelaksanaan penyanderaan. Namun hal ini secara teoretis dan teknis menjadi sangat sulit dan limitatif untuk dilaksanakan, dengan alasan-alasan berikut :

a. Gugatan hanya dapat diajukan ke Pengadilan Negeri yang merupakan bagian dari lembaga peradilan dalam lingkungan Peradilan Umum. Di sisi lain, penyanderaan badan adalah dalam kaitannya dengan lingkungan Pengadilan Pajak. Pembinaan organisasi, administrasi, dan keuangan bagi Pengadilan Pajak dilakukan oleh Departemen Keuangan (pasal 5 ayat 2 UU 14 tahun 2002)

Mengingat sengketa dan tindakan sandera ada pada suatu lembaga terpisah, sedangkan penggugatan harus diajukan ke lembaga dan lingkungan peradilan yang lain, hal ini secara teoretis dan teknis tidak menguntungkan (not in favor of) penanggung pajak dalam mengajukan gugatan atas hak-hak yang dirasakannya dirugikan

b. Gugatan hanya boleh diajukan ke Pengadilan Negeri sebelum masa penyanderaan berakhir[14]. Keputusan Direktur Jenderal Pajak No. KEP-218/PJ/2003 membatasi bahwa gugatan hanya boleh diajukan sebelum masa penyanderaan berakhir. Hal ini menurut penulis adalah sesuatu yang absurd. Bagaimana diharapkan seseorang yang kebebasannya dibatasi (dalam tahanan) mengajukan gugatan dengan optimal, sementara ketika dia sudah dibebaskan karena masa tahanannya berakhir tidak diperkenankan mengajukan gugatan.

3.4 Sifat melakukan pengadilan dan eksekusi sendiri

Sengketa perpajakan adalah sengketa antara penanggung pajak atau wajib pajak dengan petugas pajak. Petugas pajak atau fiskus adalah aparat dari Kementerian Keuangan. Berdasarkan doktrin umum yang berlaku dalam lingkungan hukum tidak diperkenankan melakukan pengadilan sendiri. Mengadili perkara yang terkait dengan diri sendiri, apalagi berada pada posisi yang lebih dominan pada dasarnya adalah perbuatan main hakim sendiri, atau setidak-tidaknya penyalah gunaan penguasa yang dapat dituntut berdasarkan pasal 1365 KUHPerdata (onrechmatig overheidsdaad)[15].

Penulis sangat tidak sependapat, bahwa lingkungan pengadilan pajak ditempatkan pada lingkungan pengadilan sendiri yang lepas dari sistem peradilan umum sekalipun pembinaan teknisnya ada di bawah mahkamah agung.

Ketentuan pada pasal-pasal dalam Undang-undang nomor 14 tahun 2002, yang memberi kewenangan kepada administrasi Departemen Keuangan untuk mengadili sendiri perkara yang terkait dengan Departemen Keuangan akan dapat menghilangkan sifat independensi, netralitas dan objektivitas lingkungan, suasana dan kualitas putusan yang dihasilkan. Struktur yang demikian juga telah memposisikan birokrat Pemerintah di Departemen Keuangan menjadi pemegang dan penafsir tunggal kebenaran.

Demikian pula, kewenangan yang sangat besar dalam hal sandera badan. Penyanderaan pada hakekatnya adalah penghilangan, perampasan atau pembatasan kebebasan bergerak yang adalah merupakan salah satu kebebasan yang paling asasi dari manusia. Hukuman dalam tahanan yang mengakibatkan orang terisolir dan tercerabut dari lingkungannya, akan dapat mempunyai pengaruh yang buruk baik mengenai jiwa maupun raga. Sistem penghukuman baik dalam bentuk sebagai akibat dari kejahatan atau pelanggaran yang dinyatakan dalam berbagai ketentuan perundang-undangan pada dasarnya adalah peristiwa pidana.[16]

Adalah terlalu berlebihan penafsiran dan pembenarannya, kalau karena hubungan hukum fiskus dengan wajib pajak dipandang sebagai bagian dari hukum publik, dan bukan hukum perdata, penerapan sanksi dengan hukuman sandera badan dapat diterapkan sepihak dalam sengketa perpajakan.

Bab IV

Simpulan

Berdasarkan uraian yang disampaikan pada bab-bab sebelumnya, penulis paper ini menyimpulkan beberapa hal sebagai berikut :

a. Para pembayar pajak secara struktural dipersepsikan dan diperlakukan sebagai wajib pajak, dimana pemikiran dari teori bakti yang menekankan kepada loyalitas dan bakti kepada negara memberi ketidakseimbangan dalam hal ada sengketa pajak

b. Aparat birokrat yang bertugas di bidang perpajakan memiliki imunitas yang lebih baik dalam hal ada kekeliruan atas suatu penetapan atau beslit yang mendatangkan sengketa atau kerugian bagi para pembayar pajak

c. Lembaga pengadilan sengketa pajak, telah distrukturkan sedemikian rupa dimana para pencari keadilan di bidang perpajakan tidak memiliki ruang dan kesempatan yang optimal untuk memperjuangkan hak-haknya

d. Sandera badan atau gijzeling baik dari substansi maksudnya maupun dari proses pemutusannya pada dasarnya tidak mencerminkan keseimbangan dan keadilan bagi para penanggung pajak yang terlibat dalam sengketa perpajakan.

Jakarta, Desember 2007 Sampe L. Purba Daftar Pustaka

Herlien Budiono, Asas Keseimbangan bagi Hukum Perjanjian Indonesia, PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 2006

Jusuf Anwar, Pasar Modal sebagai sarana pembiayaan dan investasi, PT Alumni, Bandung, 2005

Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Pengantar Filsafat Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2007

L.J van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, PT. Paradnya Paramita, Jakarta, 2005

Man S. Sastrawidjaja, Hukum Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, PT Alumni, Bandung, 2006

Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep hukum dalam pembangunan, PT Alumni, Bandung, 20007

Sindian Isa Djajadiningrat, Hukum Padjak dan Keadilan, pidato pengukuhan guru besar luar biasa dalam ilmu hukum fiskal, NV Eresco, Bandung, 1965

Tjip Ismail, Peranan BUMN dalam Penerimaan Pendapatan Negara, Jurnal Hukum Bisnis, vol.26 no.1, 2007

Y. Sri Pudyatmoko, Penegakan dan perlindungan hukum di bidang pajak, Salemba empat, Jakarta 2007

Peraturan Perundang-undangan

Kitab Undang Undang Hukum Perdata

Undang-Undang 14 tahun 2002 tentang Pengadilan Pajak

Undang16 tahun 2000 tentang perubahan kedua pada Undang-undang nomor 6 tahun 1983 tentang Ketentuan Umum Perpajakan

Undang-undang no. 37 tahun 2004 tentang Kepailitan dan Kewajiban Pembayaran Utang


[1] Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Pengantar Filsafat Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2007, hal.84

[2] Mochtar Kusumaatmadja, Konsep-konsep hukum dalam pembangunan, PT Alumni, Bandung, 20007, hal. 10

[3] Herlien Budiono, Asas Keseimbangan bagi Hukum Perjanjian Indonesia, PT Citra Aditya Bakti, Bandung, 2006, hal 310.

[4] Tjip Ismail, Peranan BUMN dalam Penerimaan Pendapatan Negara, Jurnal Hukum Bisnis, vol.26 no.1, 2007, hlm. 42

[5] ibid

[6] Y. Sri Pudyatmoko, Penegakan dan perlindungan hukum di bidang pajak, Salemba empat, Jakarta 2007, hlm.8

[7] Jusuf Anwar, Pasar Modal sebagai sarana pembiayaan dan investasi, PT Alumni, Bandung, 2005, hal. 33

[8] Y. Sri Pudyatmoko, op.cit, hlm. 11

[9] Sindian Isa Djajadiningrat, Hukum Padjak dan Keadilan, pidato pengukuhan guru besar luar biasa dalam ilmu hukum fiskal, NV Eresco, Bandung, 1965, hlm. 21

[10] Pasal 1965 KUHPerdata : itikad baik selamanya harus dianggap ada, sedangkan siapa yang menunjuk kepada suatu itikad buruk diwajibkan membuktikannya.

[11] Man S. Sastrawidjaja, Hukum Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, PT Alumni, Bandung, 2006, hlm.113

[12] Ibid

[13] Penulis menggunakan istilah kebebasan semu, sebab berdasarkan pasal 97 Undang-undang kepailitn, debitur pailit tidak boleh meninggalkan domisilinya tanpa izin dari hakim pengawas. Jadi praktis, ini hanya memindahkan dari kurungan/ tahanan badan menjadi tahanan rumah atau tahanan kota.

[14] Y. Sri Pudyatmoko, op.cit, hal. 126

[15] KUHPerdata pasal 1365 : Tiap perbuatan melanggar hukum, yang membawa kerugian kepada seorang lain, mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut.

[16] L.J van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, PT. Paradnya Paramita, Jakarta, 2005, hal 330

Advertisements

Konsepsi kerugian negara pada bisnis di lingkungan Badan Hukum dengan Kekayaan Negara yang Dipisahkan

Konsepsi Kerugian Negara pada Bisnis di Lingkungan

Badan Hukum dengan Kekayaan Negara Yang Dipisahkan

Sampe L. Purba

Pendahuluan

Di tengah kampanye besar-besaran dewasa ini untuk pemberantasan korupsi, terdapat suatu diskursus yang memperluas makna kerugian negara hingga kepada kerugian yang mungkin timbul dalam hubungan bisnis antara Badan Hukum yang dibentuk oleh Pemerintah dengan mitra kerjanya. Perluasan makna yang demikian tidak lepas dari sederet undang-undang yang memperluas makna kekayaan negara hingga kepada kekayaan milik korporasi. Rugi dan untung pada suatu korporasi terlepas apakah berbentuk Badan Hukum Milik Negara, atau Badan Usaha Milik Negara yang kepemilikan sahamnya secara mayoritas oleh Negara c/q Pemerintah, atau Badan-badan swasta murni adalah hal yang lumrah. Badan hukum, apakah milik negara atau milik swasta dalam hubungan bisnis akan terekspose kepada kemungkinan rugi atau untung. Setiap usaha pasti akan ada kemungkinan untung atau rugi. Hanya usaha pencetakan uang barangkali yang tidak mengenal rugi.

Di sisi lain, Negara melalui seperangkat undang-undang yang menyentuh cakupan kerugian keuangan negara seperti Undang-undang Perbendaharaan Negara (UU 1/2004), Undang-undang Keuangan Negara (UU 17/2003), Undang-undang Badan Pemeriksa Keuangan (UU19/2003), Undang-Undang Tentang Tanggungjawab Pengelolaan Keuangan Negara (UU 15/2004), dan undang-undang lain sebangsanya , secara normatif tidak membedakan kerugian yang timbul dari hubungan bisnis biasa dengan kerugian lain yang bottom linenya membawa pengurangan kepada harta negara. Sekali Negara rugi atau dirugikan, itu korupsi. Titik. Usaha mengenal rugi. Negara tidak mengenal – apalagi mengakui – rugi. Naif.

Dalam Undang-undang no. 17 tahun 2003 misalnya, dinyatakan bahwa keuangan negara termasuk dan meliputi juga kekayaan negara atau daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain atau yang hanya sekedar mendapatkan fasilitas dari Pemerintah. Sedangkan dalam salah satu definisi mengenai korupsi adalah kerugian keuangan negara dan perbuatan yang dapat memperkaya orang lain atau korporasi. Apakah suatu BUMN yang rugi sementara mitra bisnisnya beruntung lalu dapat dikatakan bahwa BUMN atau karyawan BUMN tersebut memenuhi kualifikasi normatif sebagai korupsi ?

Norma hukum yang ideal harus memenuhi asas lex certa yaitu rumusan harus pasti (certainty) dan jelas (concise) serta tidak membingungkan (unambiguous). Dalam menerapkan norma-norma tersebut harus dilandaskan kepada asas-asas hukum yang telah diakui seperti asas ne bis in idem dalam hukum pidana, atau asas kebebasan berkontrak (party authonomy) dalam hukum perdata dan asas tidak bertentangan dengan UUD dalam hukum tata negara. (Romli Atmasasmita, 2006)

Tulisan ini akan mencoba membahas makna kekayaan negara yang dipisahkan dalam kaitannya dengan kerugian keuangan negara

Kekayaan Negara yang dipisahkan adalah BUKAN Kekayaan Negara

Suatu Badan Hukum yang dibentuk Pemerintah dengan status kekayaan negara yang dipisahkan mengandung makna sejak dipisahkannya sebagian kekayaan Negara menjadi kekayaan Badan Hukum, telah terjadi transformasi yuridis atas keuangan publik menjadi keuangan privat yang tunduk sepenuhnya kepada hukum perdata (Arifin P. Soeria Atmadja, 2007). Penyertaan modal negara di sebuah korporasi statusnya adalah penyertaan biasa dengan status hukum yang sama dengan penyertaan oleh pihak peartikelir lain. . Tujuan pemisahan tersebut adalah untuk membuat demarkasi yang jelas antara tanggungjawab publik dengan tanggungjawab korporasi. Undang-undang nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN pada penjelasan pasal 4 menyatakan bahwa yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem APBN, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat. Pendirian ini diperkuat dengan surat Mahkamah Agung pada tanggal 16 Agustus 2006 yang memberi penegasan atas pertanyaan Menteri Keuangan terhadap topik yang sama.

Sayangnya beberapa Undang-undang lain, terutama yang menyangkut kewenangan-kewenangan instansional, seperti telah disebut di depan, menafikan dan mengaburkan serta menyamaratakan makna. Kerugian yang timbul dari transaksi yang dilakukan oleh suatu Badan atau Korporasi yang jelas-jelas merupakan korporasi dengan kekayaan negara yang dipisahkan berpotensi untuk dimaknai sebagai kerugian negara, yang ujung-ujungnya dapat diancam dengan pidana korupsi.

Di mata hukum, suatu korporasi adalah rechtpersoon, yaitu orang yang cakap menjunjung hak dan kewajibannya, memiliki kekayaan sendiri, memiliki kewenangan kontraktual serta dapat menuntut dan dituntut atas nama dirinya sendiri (persona standi in judicio). Tujuan pemisahan Badan Hukum Perdata dari institusi Negara adalah sangat jelas untuk membatasi tanggungjawab Badan Hukum manakala terjadi eksposure bisnis dari keputusan bisnis yang dilaksanakannya, untuk tidak menyentuh kekayaan negara yang lain.

Inkonsistensi dalam memandang kekayaan negara pada Korporasi seolah-olah melekat dan satu kesatuan definisi dengan keuangan negara membawa konsekuensi yuridis yang serius. Dari sisi positif (upside benefit)nya akan memberikan pesan kehati-hatian disertai dengan ancaman pemidanaan manakala terjadi salah urus terhadap harta BUMN. Juga memberikan prioritas pengembalian tagihan dalam hal ada pailit, karena dalam undang-undang kepailitan hak negara mendapat prioritas terlebih dahulu dalam pelunasan dari boedel pailit.

Namun sisi negatif (downside impact)nya juga tidak tanggung-tanggung. Dalam sistem hukum Perdata Indonesia dianut asas bahwa pemilik bertanggungjawab atas akibat yang ditimbulkan oleh harta yang di bawah penguasaannya, serta jaminan pemenuhan prestasi (pembayaran hutang) meliputi seluruh harta baik yang ada maupun yang akan ada (bdk KUHPerdata ps. 1131, 1367). Contohnya, apabila suatu kapal milik suatu BUMN mengalami kecelakaan yang mengakibatkan pencemaran laut, serta akibatnya massif, maka tuntutan strict liability dapat meluas dan menjangkau hingga ke harta negara yang lain di luar BUMN tersebut. Demikian juga apabila ada tuntutan pailit kepada suatu BUMN, maka tuntutan tersebut akan dengan mudah dapat diperluas hingga ke harta negara lainnya yang tidak ada sangkut pautnya dengan BUMN tersebut. Pada hal esensi dasar suatu BUMN dengan bentuk PT ( Perseroan Terbatas) misalnya adalah tanggungjawab terbatas dan maksimal sebesar kekayaan PT tersebut. PT adalah PT bukan menjadi Perseroan TIDAK Terbatas.

Penulis tidak dapat membayangkan absurditas yang muncul sebagai akibat skenario tersebut. BUMN yang dipailitkan, akan menjalar menjadi kepailitan negara, dan para pengurus negara (dalam hal ini Pemerintah pengemban kedaulatan negara) akan dituntut pailit – oleh mitranya, yang dapat saja berupa suatu multi national corporation, yang tunduk dan didirikan tidak berdasarkan hukum Indonesia. Akibat terburuk dari skenario ini adalah hilangnya legitimasi yuridis Pemerintah untuk mengurus harta negara. Inilah antara lain suatu kemungkinan ekstrim, apabila kita bermain-main dalam memperluas makna kekayaan negara, yang meluas kepada kekayaan korporasi yang telah dipisahkan dari kekayaan negara.

Imunitas dalam pengambilan keputusan bisnis

Pengelolaan hukum bisnis adalah tunduk kepada aturan-aturan pengelolaan bisnis yang baik (good corporate governance) seperti prinsip kehati-hatian, akuntabilitas, transparansi dan cepat tanggap (responsif). Pengelola/ Pengurus bisnis dilengkapi dengan fiduciary duties (kepedulian, kemampuan dan kejujuran), duty of care (kehati-hatian agar terhindar dari kelalaian (negligence), dan tugas untuk menaati perundang-undangan (statutory duties).

Doktrin penting lainnya adalah business judgement rule yang mengajarkan bahwa direksi (pengurus) suatu korporasi tidak bertanggungjawab atas kerugian yang timbul dari suatu tindakan pengambilan keputusan, apabila tindakan tersebut didasarkan pada itikad baik dan kehati-hatian.

Direksi mendapatkan perlindungan hukum tanpa perlu memperoleh pembenaran dari pemegang saham atau pengadilan atas keputusan yang diambilnya dalam konteks pengelolaan perusahaan. Namun dalam hal direksi atau pengurus suatu perseroan mengambil tindakan yang melebihi kapasitasnya, mereka dapat dituntut berdasarkan doktrin ultraviles (doktrin pelampauan kewenangan). Itupun sepanjang tidak bersentuhan dengan hukum memaksa, tuntutan yang dapat disampaikan adalah terbatas tuntutan keperdataan.

Sebaliknya akan terjadi apabila Pemerintah terlalu banyak campur untuk sisi operasional suatu Badan Usaha yang kepemilikannya sebagian atau seluruhnya ada pada negara c/q Pemerintah. Negara atau pemerintah akan kehilangan kekebalannya sebagai pemegang otoritas kedaulatan negara (iure imperii) manakala Negara terlibat dalam suatu urusan bisnis (iure gestines). Negara akan turun derajat dan statusnya menjadi hanya menjadi pihak saja, sama seperti badan swasta atau perorangan lainnya. Secara perdata juga, Negara tidak dapat lagi mempertahankan imunitasnya tersebut berdasarkan doktrin piercing the corporate veil (menembus tirai korporasi).

Logika Perdata pada Hukum Bisnis versus Logika Pidana pada Keuangan Publik

BUMN atau Badan Hukum lainnya yang didirikan untuk kepentingan bisnis dalam beroperasinya adalah tunduk kepada mindset logika perdata. Logika perdata yang dimaksud antara lain adalah bahwa kontrak bisnis adalah berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak, itikad baik dianggap ada pada para pihak sampai terbukti sebaliknya, serta apabila suatu prestasi yang diperjanjikan tidak dapat dipenuhi, maka akan dituntut wanprestasi dengan berbagai alternatif untuk memenuhinya. Logika bisnis adalah kehati-hatian, kemitraan, kerja sama dan trust. Misalnya, suatu mitra bisnis yang kesulitan melakukan pembayaran dan terlilit hutang, penyelesaiannya dapat berupa penundaan kewajiban pembayaran utang, hair cut (pelunasan sebagian), konversi hutang menjadi penyertaan modal dan sebagainya. Apabila ada sengketa bisnis, penyelesaiannyapun diusahakan dengan mediasi, dan paling jauh dengan arbitrase sebagai alternatif penyelasaian sengketa yang memberi win-win solution. Solusi pidana dalam hukum bisnis hanya upaya terakhir (ultimum remedium) yang tidak akan ditempuh kalau tidak terpaksa.

Di sisi lain, apabila kaca mata pidana yang digunakan, maka logika perdata tidak akan atau sulit untuk berjalan. Kesulitan pembayaran oleh mitra bisnis dapat dituntut dengan delik penipuan atau penggelapan. Demikian juga dalam hal timbul kerugian. Penyelesaian seperti haircut, model Release and discharge seperti yang ditempuh dalam penyelesaian BLBI, hanya dipandang sebagai upaya administrasi semata yang tidak menuntaskan persoalan. Logika pidana adalah untuk memberi efek jera, bukan win-win solution, tetapi adalah zero sum game dengan win loss solution. Pasal 4 UU 31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi misalnya, berbunyi bahwa pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana. Logika pidana lebih menekankan kepada penghukuman (repressive mode) untuk memberikan efek jera, dari pada asset economic recovery yang dianut hukum perdata.

Dalam konteks inilah sekarang pendulum kebijakan di negara kita ini sedang bergerak. Hukum menjadi ditafsirkan sangat kontekstual dalam dimensi waktu, rejim dan prioritas kebijakan. Hal-hal yang dahulu adalah murni business judgement rules yang mungkin saja hasilnya tidak seperti yang diperkirakan semula, bergeser ke ranah pidana dengan ancaman korupsi karena merugikan keuangan negara atau membuat orang lain menjadi kaya. Apakah seorang pebisnis atau pengurus suatu korporasi yang sahamnya mayoritas dipegang negara harus diancam dipidana, hanya karena mitra bisnisnya menjadi kaya?. Atau bukankah berbisnis berarti berusaha untuk saling menguntungkan ?. Inilah absurditas berikutnya dari logika yang dibangun dengan perluasan definisi keuangan negara menurut sistem hukum positif kita dewasa ini.

Tanggungjawab kepidanaan dalam pengelolaan bisnis

Pemaparan di atas bukan berarti bahwa pebisnis akan terbebas dan immun dari tanggung jawab dan tuntutan pidana. Delik-delik pidana tetap dapat diancamkan kepada pelaku bisnis yang membawa rugi kepada bisnis yang dikelolanya. Namun harus dilihat penyebabnya adalah murni pidana, seperti penipuan, penyuapan, tindakan yang melebihi kewenangan dan kejahatan korporasi lainnya.

Tetapi apabila para pebisnis telah bekerja dengan cermat, dengan pertimbangan bisnis yang matang (yang dapat saja hasilnya melenceng dari yang diperkirakan), itikad baik dan dalam koridor kebiasaan pedagang yang baik (lex mercantoria), yang tidak melawan hukum, maka pada dasarnya pebisnis itu harus dilindungi serta memiliki kekebalan layaknya kekebalan diplomatik atau kekebalan parlemen di dalam melaksanakan tugas-tugasnya.

Penutup

Penulis melihat, secara normatif dan bahkan dalam tataran praktis, perluasan makna keuangan negara yang merambah hingga kepada korporasi dengan kekayaan negara yang dipisahkan, telah mengikis dan mengancam para profesional BUMN kita yang tangguh, serta juga menulari mitra bisnis BUMN itu. Secara tidak sadar kita telah mendorong mereka menjadi birokrat yang patuh dan konservatif dari seharusnya menjadi seorang entrepreneur yang inovatif, yang berani mengambil resiko terukur (dan bahkan dapat merugi). Iklim inilah yang dapat membuat tidak timbulnya para entrepreneur BUMN sejati, dan hanya akan menjadi ambtenar yang mengharap proteksi, diskresi dan fasilitasi negara, yang sesungguhnya sudah kuno di jaman globalisasi ini. Hal ini pada akhirnya hanya menjauhkan kita dari cita-cita kepastian dan keindahan hukum.

Jakarta, April 2008

Sampe L. Purba